motivazioni politiche e congiunturali non erano le sole all’ori-gine dell’espansione delle partecipazioni statali. Al contrario, il modello si giustificava con una domanda di crescita che fu effettivamente perseguita, e che in qualche misura determinò significativi risultati, grazie alla lungimiranza di una generazione di manager pubblici come Enrico Mattei e Oscar Sinigallia, i quali avevano intuito gli effetti positivi dell’uso delle risorse pubbliche al fine di coprire le falle nella cultura imprenditoriale del paese e fronteggiare i problemi strutturali dell’economia italiana.
La storia dell’Eni, forse il più importante gruppo delFindustria di stato italiana e la più rilevante creazione di Enrico Mattei, mostra da sola grandezza e limiti
del sistema delle partecipazioni statali. Fondato nel 1953, l’Ente nazionale idrocarburi permise al paese il rapido ammodernamento di un settore cru¬ciale, che appariva fortemente sottosviluppato per la gestione autarchica del fascismo e per gli alti costi della guerra. In pochi anni - gli anni della gestione Mattei - le strutture tecnologiche impiegate negli stabilimenti Eni divennero altamente competitive, e la presenza italiana in uno scacchiere fondamentale come quello petrolifero si rafforzò. Nel lungo periodo, tuttavia, l’Eni si trasformò in un enorme complesso industriale multisettoriale. In molti degli interessi coperti da questa azienda di stato non vi erano competenze mana-geriali e idee innovative che giustificassero un intervento pubblico sempre più motivato dalla necessità di «soccorrere» i gruppi privati in difficoltà. Ma ciò determinava anche un inevitabile cortocircuito tra interessi pubblici e privati, e un ostacolo allo sviluppo di una forte competizione tra i pochi grandi gruppi industriali italiani.
Altre realtà, sia pure con una storia meno rilevante dell’Eni, segnarono la crescita dell’intervento pubblico nell’economia nei decenni della ricostru¬zione: tra queste vanno menzionate l’Ina-Casa, preposta alla costruzione degli alloggi popolari, e soprattutto la Cassa per il Mezzogiorno, organizzazione inizialmente concepita come un’agenzia per la soluzione dei problemi del Meridione, ma che si trasformò rapidamente nell’ennesimo pesante corpo burocratico. I progetti, le sottostrutture e gli incarichi legati alla Cassa per il Mezzogiorno furono finanziati per anni, senza mai sviluppare tuttavia un sistema di monitoraggio e valutazione del loro impatto sui processi decisionali e sullo sviluppo delle aree interessate.
Nel 1956 si decise di varare un nuovo dicastero esplicitamente dedicato alle partecipazioni statali. L’intento di questa innovazione era chiaramente quello di razionalizzare i flussi dell’intervento statale e limitare la posizione oligopo-lista di alcune aziende di stato e il potere dei loro manager. Ma si trattava di un obiettivo facilmente aggirabile da prassi che, al contrario, favorivano un uso dispersivo e irrazionale delle risorse pubbliche. Lo stesso ministero vide in pochi anni triplicare il suo personale, mentre il sistema delle partecipazioni manteneva la sua natura caotica. Le statistiche relative all’evoluzione del pubblico impiego dicono che, a metà degli anni 70, la «seconda burocrazia» (che includeva anche le banche di proprietà pubblica) aveva raggiunto la considerevole dimensione di 700.000 unità di personale. Un vero e proprio bacino per il sottogoverno, considerando anche la progressiva politicizzazione dei vertici di queste organizzazioni pubbliche: la dirigenza delle aziende di stato era infatti divenuta un territorio di caccia per lo scambio politico, e i partiti (in particolare quelli di governo) potevano gestire il gioco delle nomine dirigenziali per «sistemare» propri candidati e tentare così di interferire nelle scelte economiche.
Anche le cosiddette «amministrazioni autonome» erano cresciute in modo considerevole durante gli anni della ricostruzione. In particolare, vennero fondate eo ristrutturate a partire dalla fine degli anni ’50 - il trend espansivo durò per circa vent’anni - varie organizzazioni, dotate di notevole margine
di manovra e solide strutture amministrative. Tra le altre si devono citare i Monopoli di stato, che avevano sotto controllo la produzione di tabacco e sale, il Servizio postale nazionale, il Corpo forestale dello stato, 1 ’Anas (agenzia nazionale per le strade) e le Ferrovie dello stato. Con il ciclo di politiche di nazionalizzazione che accompagnò il primo centro-sinistra (cfr. cap. 5) nuovi e importanti enti si unirono a questo gruppo. In particolare, il gigante mono-polistico dell’energia (Enel) e quello della telefonia (Sip).
Con queste importanti innovazioni la ricostruzione dello stato italiano poteva considerarsi completata, facendo emergere la più rilevante delle caratteri¬stiche del sistema amministrativo: la sua eterogeneità. Una pletora di enti e amministrazioni connotava adesso la pubblica amministrazione più grande (in proporzione rispetto alla popolazione) tra quelle delle democrazie più ricche e sviluppate, coprendo un vastissimo novero di servizi pubblici e attività economiche. La sostenibilità di questo complesso di amministrazioni non sembrava all’epoca costituire un problema, in parte per gli effetti positivi di un ciclo economico particolarmente espansivo, ma anche per la gestione inizialmente misurata e lungimirante dei governi del primo centro-sinistra Amato 1976. Tuttavia, la situazione sarebbe presto cambiata, mettendo in evidenza i problemi di gestione di questa macchinosa burocrazia, e portando sul tappeto nuove questioni e priorità.
2.3. Dimensioni e caratteristiche del personale
Già prima del 1990 molti avevano segnalato l’eccessivo peso del sistema amministrativo italiano. In realtà, una stima precisa del numero di per¬sone impiegate, direttamente o meno, dallo stato era sempre stata difficile da ottenere, proprio a causa della complicata e multiforme definizione del settore pubblico. I ritardi nella messa a regime di un moderno mo¬nitoraggio statistico sulle risorse pubbliche costituirono un altro freno alla valutazione delle politiche di riforma amministrativa. Gli studi più documentati Cassese 1983; Melis 1996 indicano tuttavia che il numero di persone impiegate nel settore pubblico si era moltiplicato rispetto alle origini dello stato italiano: se nei primi anni dell’Italia unitaria tale cifra si era assestata attorno alle 70.000 unità, già alla fine del XIX secolo il settore pubblico contava circa 250.000 persone. All’inizio del fascismo la cifra era intorno al mezzo milione, ma le riforme del governo Mussolini avrebbero lievitato il settore pubblico fino a portarlo, verso la fine del Ventennio, a una quota di 1.500.000 persone, che costituivano complessivamente il 20% della popolazione attiva.
Dopo la seconda guerra mondiale la quota di dipendenti pubblici rimase sta¬bile, anche se il numero assoluto continuò a crescere in modo incessante fino alla metà degli anni ’80. Le serie storiche mostrano che il personale dell’ammi-nistrazione statale in senso stretto (i «ministeriali») raggiunse proprio in quel
decennio due milioni di unità Capano e Gualmini 2011. Questo significa che il complesso del settore pubblico da stimare alla fine del periodo solitamente indicato come «Prima Repubblica» contava oramai su un personale superiore ai tre milioni di unità. Oltre al trend espansivo in termini quantitativi, gli studi hanno messo in rilievo anche elementi di evoluzione qualitativa che sono fondamentali per descrivere la dinamica di trasformazione burocratica. Nel 1991, per esempio, il ministero con il più elevato numero di impiegati era quello dell’Istruzione, che da solo sfiorava allora il milione di unità. Seguivano il sistema sanitario nazionale, le istituzioni regionali (anch’esse frutto di una rapida crescita, iniziata con la creazione delle regioni ordinarie nel 1970 e continuata con il progressivo spostamento di personale dagli enti territoriali minori) e il ministero degli Interni.
In termini generali, non si può dire che il trend appena sommariamente descritto abbia rappresentato un fenomeno deviante rispetto all’evoluzione del settore pubblico nelle democrazie avanzate Rose 1985: il dato di fondo, quello dell’espansione di uno «stato sovraccaricato» dalle politiche del welfare, che hanno potenziato interi settori della pubblica amministrazione, rimane infatti costante. Tuttavia gli studiosi tendono a isolare alcuni elementi peculiari dell’esperienza italiana in relazione ai caratteri del suo personale, che qui richiamiamo in sintesi:
1. il modello di carriera dei burocrati italiani (in particolare quelli reclutati presso le strutture ministeriali) risultava molto strutturato e tutto sommato prevedibile, poiché la durata del servizio costituiva il requisito principale per la progressione e la mobilità da una branca all’altra dell’amministrazione non era una pratica frequente;
2. con il passare degli anni emergeva la meridionalizzazione del pubblico impiego, ovvero una predominante presenza di funzionari e impiegati pro-venienti dalle regioni del Mezzogiorno;
3. i dirigenti amministrativi, in particolare i direttori generali ai vertici ministe¬riali, mostravano in prevalenza un background di studi giuridici e competenze generiche, mentre le esperienze tecniche e le competenze nei settori delle scienze fisiche e sociali rimanevano largamente minoritarie;
4. la produttività media della burocrazia tendeva a non aumentare nei decenni del dopoguerra, e subì anzi una netta flessione nel corso degli anni estrarre dati da una pagina web ’70. Questo fenomeno era sicuramente collegabile ad alcune delle caratteristiche sopra menzionate (in particolare la mancanza di mobilità e la carenza di compe¬tenze tecniche), ma era anche dovuto alla crescente influenza del sindacato, all’indebolimento dei ruoli dirigenti e alla standardizzazione dei tempi di lavoro su una media di circa sei ore al giorno, ottenuta in seguito alla fase di «contestazione» che aveva coinvolto anche il pubblico impiego;
5. un’ultima caratteristica della burocrazia italiana era l’evidente gap nella rappresentanza dei generi. Un gap che, dopo il 1968, veniva lentamente bi-lanciato nel complesso del ceto impiegatizio, ma che persisteva nettamente a livello di dirigenza. Solo alcune amministrazioni, come il ministero della Pubblica istruzione e quello dei Beni culturali, mostravano un livello prò-
nunciato di rappresentanza femminile anche nei quadri e, in qualche misura, tra i funzionari.
2.4. Critiche, interpretazioni e tentativi di riforma
La crescita continua della burocrazia ordinaria, l’espansione delle amministra-zioniparallele e il consolidamento del sistema delle partecipazioni statali vanno dunque considerati come i pilastri della costruzione deU’amministrazione pubblica repubblicana. Senza dubbio, tale complesso sistema dette un suo contributo non trascurabile alla crescita di una società difficile e composita, e contribuì a far raggiungere al paese risultati importanti in termini di svi¬luppo economico e tecnologico, di educazione civica, di progresso culturale e scientifico. Al tempo stesso, il rendimento di tale sistema amministrativo è stato costantemente al centro di critiche spietate: la popolazione continuava a pensare al settore pubblico come a un corpo distante e in larga misura inutile, imputandogli gravi inefficienze. Gli attori impegnati sul versante del lavoro privato, imprenditori ma anche dipendenti, rincaravano la dose, contestando i benefici immotivati presenti nel settore pubblico, che finivano per gravare sull’intera economia. Le lamentele sono cresciute con l’andare del tempo, anche perché le aspettative di un’opinione pubblica sempre più informata si facevano più sofisticate e pressanti. Tema cruciale in questa di¬scussione era la questione della relazione tra politica e amministrazione, che veniva individuata come «volano» di molti dei problemi sopra menzionati, dovuti allo stabilizzarsi di modelli di reciproca protezione e agli scambi di favori tra le élite. Se la costituzione del 1948 aveva prescritto con chiarezza la neutralità del sistema amministrativo, il consolidamento democratico era stato progressivamente connotato dalla forte commistione tra politica e burocrazia, attraverso la densa penetrazione all’interno di questa del modello del governo dipartito, favorito anche dalla mancanza di vere alternative nella guida politica del paese, e quindi dalla stabilità del «ceto di governo», in particolare quello cresciuto nelle file del partito predominante.
In un libro uscito nel 1964, il politologo Joseph LaPalombara identificava i due modelli con i quali attori politici, burocrati e gruppi di interessi avrebbero costruito un solido sistema di potere: la clientela e la parentela. La relazione definita come clientela indica una pratica di contatti stretti e continuativi tra uno specifico gruppo di pressione e gli attori burocratici. Un esempio con-cerneva il rapporto sviluppatosi tra la principale associazione di agricoltori italiani (la Confagricoltura) e il ministero dell’Agricoltura: sotto l’egida della De, l’associazione influenzava la selezione dei politici chiave del settore e anche le nomine al massimo livello ministeriale, emarginando così le istanze di altri attori del mondo agricolo ed evitando che altri partiti della coalizione assumessero responsabilità troppo elevate in un settore cruciale dell’elettorato democristiano. La relazione di parentela si sviluppa invece quando, in un dato
settore delle politiche pubbliche, un ampio novero di attività viene portato avanti con la consultazione continua di attori amministrativi e sociali che «condividono» valori e percorsi di formazione. Anche in questo caso si può fare un esempio relativo a un ministero a lungo dominato dalla De - quello della Pubblica istruzione. Tale ministero